AÑO 2021 N° 2 GERENTIA
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Autora: Diana Herrera
dianaherrera22@gmail.com
RESUMEN
La Contraloría General de la República, es una institución que forma parte del
Poder Ciudadano, de conformidad con lo establecido en el Artículo 273 de la
Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (1999), a la cual le
corresponde el control, vigilancia, fiscalización de los ingresos, gastos y bienes
públicos, así como diversas actuaciones inherentes a la gestión del control fiscal
orientadas a la realización de auditorías e inspecciones en los organismos y
entidades sujetos a su control, con la finalidad de evitar la comisión de ilícitos o
delitos contra el patrimonio público. En este ensayo argumentativo se describe al
Sistema Nacional de Control Fiscal (SNCF), como una organización que
constituye un desafío enorme para quienes asumen tal responsabilidad, cuyo
propósito radica en fortalecer la capacidad del Estado para ejecutar su función de
gobierno, lograr la transparencia y eficiencia en el manejo de recursos públicos,
además de establecer el compromiso por la comisión de irregularidades
relacionadas con la investigación de responsabilidades y atribuciones de los
órganos o entes. Por tal motivo, la estructura organizacional de los Órganos de
Control Fiscal en Venezuela, es inmanente a una organización compleja,
entendida esta como un sistema adaptivo de carácter social, conformado por
personas que cumplen diferentes funciones en una estructura apropiada de
división del trabajo, para consumar con la misión y los objetivos que integran tanto
al sistema como sus integrantes. Así mismo, la metodología utilizada en el
desarrollo de esta investigación científica es deductiva porque se parte de las
ideas generales para después llegar a las particulares; de igual manera está
dentro de la perspectiva teórica de la fenomenología debido a que se describen
las cosas tal y como se manifiestan y se muestran los fenómenos.
Palabras Clave: Complejidad, estructura organizacional, órganos de control fiscal.
LOS ÓRGANOS DE CONTROL
FISCAL EN VENEZUELA. UNA
MIRADA DESDE LA
COMPLEJIDAD
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THE BODIES OF FISCAL CONTROL IN VENEZUELA. A LOOK FROM
COMPLEXITY
Autor: Diana Herrera
dianaherrera22@gmail.com
ABSTRACT
The Office of the Comptroller General of the Republic, is an institution that is part
of the Citizen Power, in accordance with the provisions of Article 273 of the
Constitution of the Bolivarian Republic of Venezuela (1999), which is responsible
for the control, surveillance, supervision of income, expenses and public goods, as
well as various actions inherent to the management of fiscal control aimed at
conducting audits and inspections in the bodies and entities subject to their control,
in order to avoid the commission of illicit or crimes against public heritage. In this
argumentative essay, the National Fiscal Control System (SNCF) is described as
an organization that constitutes an enormous challenge for those who assume
such responsibility, whose purpose is to strengthen the capacity of the State to
carry out its government function, achieve transparency and efficiency in the
management of public resources, in addition to establishing the commitment for the
commission of irregularities related to the investigation of responsibilities and
attributions of the organs or entities. For this reason, the organizational structure of
the Fiscal Control Bodies in Venezuela is immanent to a complex organization,
understood as an adaptive system of a social nature, made up of people who fulfill
different functions in an appropriate structure of division of labor, in order to
consummate with the mission and objectives that make up both the system and its
members. Likewise, the methodology used in the development of this scientific
research is deductive because it starts from the general ideas and later reaches
the particular ones; in the same way, it is within the theoretical perspective of
phenomenology because things are described as they manifest themselves and
phenomena are shown.
Keywords: Complexity, organizational structure, fiscal control bodies.
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INTRODUCCIÓN
Dentro de los valores
fundamentales que consagra la
Constitución de la República
Bolivariana de Venezuela (1999), se
encuentra la existencia de un “Estado
Social, Democrático de Derecho y de
Justicia”, siendo este modelo el que
condiciona la actuación del Estado
para la consecución de sus objetivos,
proclamándose la garantía procesal
efectiva de los Derechos Humanos,
así como la tutela judicial efectiva.
De acuerdo con los términos
previstos en el Artículo 2 de la Carta
Magna, se hace mención al Estado
Federal Descentralizado dentro de los
términos en ella establecidos,
situación ésta que, hoy en día, no
tiene una estrecha relación con el
contenido teórico normalmente
atribuido a ese término.
Lo dicho anteriormente, se debe
al modelo de acento distributivista, lo
cual genera carencia fiscal que inhibe
el desarrollo de las capacidades de
gestión del gasto público regional, de
tal manera, que en las necesidades
eventuales de nuevos recursos para
las regiones, los estados se ven
obligados a reclamar recursos al
gobierno central, lo que tiende a
generar tensión intergubernamental.
El sistema político territorial,
formalmente federal, determina los
principios reguladores de la
organización político administrativa,
en este sentido conforme lo señala el
Artículo 16; el Estado venezolano
está conformado por tres niveles
territoriales: los municipios, los
estados y la República, los cuales
tienen autonomía, personalidad
jurídica y una estructura orgánica
propia. Es así como estas entidades
públicas ejecutan sus respectivas
actividades en ejercicio de su cuota
de participación en el Poder Público;
o lo que es lo mismo, ejercen las
atribuciones conferidas a los órganos
del Poder Municipal, Estadal y
Nacional.
En efecto, es notorio tener
presente que la Constitución de la
República Bolivariana de Venezuela
(1999), estatuye una serie de
principios ligados a los Derechos
Fundamentales, dejando muy clara la
importancia acentuada de esas
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disposiciones, es así como el Artículo
19, consagra:
“El Estado garantizará a toda
persona, conforme al principio de
progresividad y sin discriminación
alguna, el goce y ejercicio
irrenunciable, indivisible e
interdependiente de los derechos
humanos. Su respeto y garantía son
obligatorios para los órganos del
Poder Público, de conformidad con
esta Constitución, con los tratados
sobre derechos humanos suscritos y
ratificados por la República y con las
leyes que los desarrollen”.
Lo anterior a su vez envuelve la
protección de los derechos
fundamentales estatuidos en la Carta
Magna, entendiendo como tales al
conjunto de facultades e instituciones
que concretan las exigencias de
dignidad, libertad e igualdad, las
cuales deben ser reconocidas por los
ordenamientos jurídicos a nivel
nacional e internacional a la par de la
Tutela Judicial Efectiva que implica el
“debido proceso” y el “derecho a la
defensa”.
Desarrollo
Para comprender el término de
Administración Pública, primero hay
que definir lo que significan varios de
sus vocablos: Administrar viene de la
palabra “ministrare” que significa
servir y Administración se deriva del
vocablo “ad manus traer” y significa
manejo o gestión. Por todo lo anterior
se puede decir que es la acción del
gobierno al dictar y aplicar las
disposiciones necesarias para: 1) El
cumplimiento de las Leyes; 2) La
conservación y fomento de los
intereses públicos; y 3) Resolver las
reclamaciones de los justiciables.
En este orden de ideas, Lares
(2001) define a la Administración
Pública, como la actividad realizada
por la rama ejecutiva del Poder
Público, es decir, por el conjunto de
órganos estadales, regidos por
relación de dependencia a los cuales
corresponde frecuentemente la
misión de ejecutar las leyes. Desde
este punto de vista, se define desde
dos perspectivas: una subjetiva, que
se refiere al sujeto orgánicamente
considerado, cuya función es la de
satisfacer las necesidades colectivas,
como un conjunto de órganos
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estructurados en el Poder Ejecutivo y
la perspectiva objetiva, referida a la
actividad, cuya función se concreta al
satisfacer las necesidades colectivas,
dentro del ámbito del ordenamiento
jurídico.
A partir de la Revolución
Francesa, la Administración Pública
se identifica con la actividad realizada
por el Poder Ejecutivo, al referirse a
las actividades de gestión, que el
titular del mismo desempeña sobre
el Estado para suministrarlos de
forma inmediata y permanente, a la
satisfacción de las necesidades
públicas, logrando con ello el bien
general (ya que dicha atribución
tiende a la realización de un servicio
público), con sometimiento al marco
jurídico especializado que norma su
ejercicio. Hasta el Siglo XVIII, la idea
de Estado se encontraba confundida
con la persona del monarca, basta
recordar la frase de Luis XV “L’Etat
c’est moi” (el Estado soy yo), con la
cual se ilustra el fenómeno de
plenipotencia.
Con el advenimiento de la
ilustración en Occidente, la precisión
de los elementos que integran al
Estado Moderno se conformaron
plenamente, entendiéndose al
gobierno (a partir de las ideas de los
filósofos políticos de la época), como
uno de los elementos del fenómeno
estatal, al cual la población (que es
la esencia de la existencia del
Estado) puede organizar, estructurar
y modificar para lograr el beneficio de
la sociedad. De lo anterior, se
evidencia, que la Administración
Pública es el contenido de la
actividad del Poder Ejecutivo, referida
a todas aquellas gestiones, que el
titular de la misma desempeña sobre
los bienes del Estado para
suministrarlos a la satisfacción de las
necesidades públicas y lograr con ello
el bien general.
Al respecto en la República
Bolivariana de Venezuela, el control
público es un mandato constitucional
que obliga a los órganos de poder al
seguimiento, observación,
fiscalización y examen de la gestión
pública, con el fin de prevenir daños
al patrimonio, permitir mayor
eficiencia, eficacia y efectividad en los
servicios prestados, corregir las fallas
y sancionar a los infractores. Se
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puede inferir entonces, al control
público como atributo del Poder
soberano de la sociedad e inherente
a la democracia, por lo tanto, ninguna
actividad que tenga por objeto la
administración del patrimonio público
puede ser inescrutable, vedada a la
vigilancia popular o gestionada con
arbitrariedad.
Es importante señalar que,
dentro del ordenamiento jurídico
venezolano, se encuentran previstos
diferentes sistemas de control los
cuales inciden en la Administración
Pública y en la disposición de sus
fondos y bienes, siendo uno de ellos
el Control Fiscal, relacionado con la
administración de fondos, así como
de los bienes nacionales, estatales y
municipales. Para Castro (2010), el
Control Fiscal se encuentra dirigido
de forma especial a la administración
de recursos financieros del erario
público y está a cargo de órganos
especializados, es así como destaca
el mencionado autor:
“Existe en el tiempo y en el
espacio, sus funciones recaen
fundamentalmente sobre los actos de
administración hacendística y están a
cargo de la Contraloría General de
República, las Contralorías Estadales
y Municipales, y de los órganos de
control interno -actualmente de
Auditoría Interna- de los Entes de la
Administración Pública Nacional” (p.
46).
Debe resaltarse que este
control, se realiza A posteriori,
mediante la realización de auditorías,
inspecciones y cualquier tipo de
actuaciones fiscales en los
organismos como a entidades sujetos
a su control. Paralelamente a esto,
Hernández (2009), señala que la
gestión de control fiscal hoy en día se
encuentra restringida exclusivamente
a labores de auditoría como fin, ante
lo cual se corre el riesgo de su
identificación con una tarea
burocrática que puede extraviar el
norte, su finalidad y el sustento para
la gestión y la política.
Al profundizar sobre los
planteamientos anteriores, se hace
necesario traer a colación el
contenido del Artículo 23 de la Ley
Orgánica de la Contraloría General
de la República y del Sistema
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Nacional de Control Fiscal (2010), el
cual señala:
“El Sistema Nacional de Control
Fiscal tiene como objetivo fortalecer
la capacidad del Estado para ejecutar
eficazmente su función de gobierno,
lograr la transparencia y la eficiencia
en el manejo de los recursos del
sector público y establecer la
responsabilidad por la comisión de
irregularidades relacionadas con la
gestión de las entidades aludidas en
el artículo 9, numerales 1 al 11, de
esta Ley”.
Tal como lo afirma Otero (2011),
el Sistema Nacional de Control Fiscal
pretende ser un sistema integral e
integrado en donde el control interno
y externo estén debidamente
coordinados y se armonicen para
coadyuvar al logro de una efectiva,
eficiente y económica administración
del patrimonio público, así contribuir a
mejorar la calidad de vida del
ciudadano, a través de la
implementación de mecanismos de
seguimiento de control a la ejecución
de la planificación y a la
presupuestaria, simultáneamente a la
actividad del administrador, siguiendo
rutas paralelas que permitan el
control así como la auditoría de
gestión.
En el mismo orden de ideas,
afirma López (2003), que los
instrumentos legales en los cuales se
apoya el Sistema Nacional de Control
Fiscal, se identifican en las políticas,
leyes, reglamentos, normas,
procedimientos e instructivos, que
deben ser adoptados eficientemente
para: 1) Salvaguardar los recursos de
los entes sujetos a las leyes; 2)
Verificar la exactitud y veracidad de
su información financiera y
administrativa; 3) Promover la
eficiencia, economía y calidad de sus
operaciones; 4) Lograr el
cumplimiento de su misión, objetivos
y metas, y 5) Desarrollar el potencial
humano, en el resguardo de los
recursos económicos y los materiales
destinados al ejercicio del control.
Por consiguiente, la función
contralora, evaluativa y prospectiva
del control fiscal, señala su
realización bajo criterios gerenciales,
administrativos y contables, con el fin
de asegurar su desarrollo sistémico,
auditable y discutible, de manera
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clara e inteligible para todas las
partes interesadas. Sin embargo, la
gestión del Control Fiscal, se
contextualiza en una política
gubernamental que promulga el
Estado venezolano, con respecto a la
transformación de la Administración
Pública, modificando la ejecución
presupuestaria.
De lo anterior deviene la
complejidad del Sistema Nacional de
Control Fiscal, evidenciándose por la
heterogeneidad de sus funciones, la
cantidad requerida de recursos de
todo tipo, la diversidad de actividades
llevadas a cabo en el mismo, la red
de intereses y la conformación de
características en los estamentos;
convirtiéndolo en una organización
cuya conducción constituye un
desafío enorme para quienes asumen
tal responsabilidad.
Sobre este particular, es
importante analizar y entender el
concepto de complejidad, según Peris
y otros (2001), “se refiere a las
características de cualquier sistema,
fenómeno o conjunto de fenómenos
de carácter natural y/o social” (p.47),
de lo cual se desprende que la
complejidad es un hecho, no aislado
ni particular a un fenómeno en
especial. De lo antes expuesto,
Pascale (1999) sostienen que la
complejidad de los sistemas se
genera en virtud de la propensión de
las estructuras simples a generar
modelos novedosos, variedad infinita,
conformando con frecuencia un todo
mayor a la suma de las partes.
Para el análisis del Sistema
Nacional de Control Fiscal como
organización, y más específicamente
como una formación compleja, es
importante analizar los postulados de
la Teoría de la Contingencia, esta se
basa en considerar sus condiciones o
eventualidades para desarrollar el
enfoque de las acciones
administrativas, asegurando a su vez
que el diseño estructural sea el
adecuado según cada situación. Aun
cuando los inicios de esta Teoría, se
ubican en los trabajos de Burns y
Stalker (1961), al manifestar que las
formas de organización y los
procesos gerenciales están
relacionados con ciertos elementos
del entorno, no fue sino hasta 1964
cuando el psicólogo Fiedler,
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estableció las bases de la
productividad organizacional,
desarrollando los estilos de liderazgo
y control situacional dentro del
llamado Modelo de Contingencia que
dará como resultado final la
productividad del grupo.
Es en el marco de la definición
clásica de complejidad, que surgen
los planteamientos de las
organizaciones complejas,
entendidas estas como sistemas
adaptivos de carácter social,
conformados por personas que
cumplen diferentes funciones en una
estructura apropiada de división del
trabajo, para cumplir con la misión y
los objetivos que tienen. Como el
termino en cuestión es la mixtura de
dos variables (organización y
complejidad), son varios los teóricos
o autores que han escrito sobre ellos,
es así como Le Moigne (1990), define
a la organización sistémica, como las
múltiples interrelaciones y
retroacciones entre las operaciones
tangibles (sistema operativo), la
elaboración de estrategias
inteligentes (sistema de decisión) y el
registro, memoria y distribución
(sistema de información).
Lo anterior permite colegir, que
las organizaciones complejas
coexisten en un mundo revestido de
incertidumbre, ya que tienen una
presencia propia que se va llenando
con base a un sistema de vivencias y
haceres cubiertos en diversidad de
etapas, estas transcurren desde su
nacimiento hasta la madurez o
decrepitud; vale decir que estas
representan una construcción social
porque se solidifican en el devenir
histórico transitado, entre los
acontecimientos cambiantes de sus
estructuras, y en la manera cómo se
relacionan con su entorno frente a
los diversos desafíos de su evolución.
Sobre estos planteamientos,
surgen las primeras características de
las estructuras organizativas
mecánica y orgánica, siendo
ahondados años más tarde, por
Lawrence y Lorsch (1967) quienes
partieron de la idea relativa de cuál es
la estructura organizativa más
adecuada para una organización
compleja en un entorno determinado,
siendo las más eficaces aquellas
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poseedoras de la capacidad de
ajustar sus variables internas con las
demandas y exigencias de ese
entorno. Así, las organizaciones que
mejor se adapten y ajusten sus
variables a los factores del entorno,
serán las más eficientes y tendrán,
por tanto, una mayor probabilidad
para desarrollarse, alcanzar mejores
resultados o de simplemente ser más
competitivas para poder sobrevivir.
Paralelamente a lo anterior, se
tiene el punto de vista teleológico o
intencional de Ackoff y Emery (1972),
tomado en cuenta para considerar
tanto la influencia de mecanismos
causales como de mecanismos
teleológicos y anticipatorios en el
comportamiento del sistema y de sus
integrantes, lo que permite considerar
la organización motivada por sus
objetivos y, al mismo tiempo,
visualizarla con un enfoque causal,
para poder tomar en cuenta los
factores históricos y estructurales que
han llevado a la organización a su
situación actual.
En líneas generales, se puede
inferir que tanto los cambios en la
tecnología, como los mercados, los
factores culturales y sociales, la
competencia, entre otros, afectan
tanto a las estructuras de las
organizaciones mecánicas (tendiendo
a desarrollar una estructura
organizativa estable o dispuesta a
permanecer sin muchos cambios por
largos periodos de tiempo), como a
las orgánicas (al adaptarse mejor a
los entornos dinámicos y complejos).
Desde este punto de vista, las
características del entorno se
observan principalmente bajo dos
dimensiones: 1) El Dinamismo,
determinado por una variedad de
factores no inherentes a la estructura
organizacional, y 2) La Complejidad,
en la medida que la organización
requiere de una gran cantidad de
conocimientos acerca de los
productos, sus procesos productivos,
la tecnología, entre otros.
Lo anterior, permite un
acercamiento a la idea de la
organización vista tanto en el sentido
de un texto como en el de una
semiósfera o espacio de sentido
particular cuya naturaleza le ha
permitido, a través de una cierta
sintaxis, imponer un orden mediador
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entre un cúmulo de estructuras
particulares e interdependientes que
han cedido parte de su esfera de
sentido para establecer convenciones
productivas tendentes a alcanzar
objetivos comunes. En concordancia
con estos postulados, Morín (1997)
desarrolla a la complejidad como un
tejido o entramado de eventos,
acciones, interacciones,
retroacciones, determinaciones,
contradicciones y azares, que
constituyen el mundo fenoménico.
Actualmente, la sociedad luego
de haber pasado por la era de la
agricultura y la industria se encuentra
en una etapa de transición entre la
era de los servicios y la era de la
información, en donde surge la
globalización como un fenómeno, con
influencia en el ámbito social,
económico y cultural, rompiendo las
fronteras y paradigmas existentes.
En este sentido, el contexto global
presenta retos que estiman la
emergencia de necesidades
orientadas hacia escenarios de
transformaciones sociales y nuevas
interpretaciones de la realidad, al
convocar sentidos pertinentes de su
lectura.
Ahora bien, en el ámbito del
control fiscal Giannini (2011), afirma
que la gestión de una responsabilidad
importante en el tema de la
valoración de procesos
administrativos de las organizaciones
públicas, se relaciona con modelos
gerenciales que aún en el presente
siglo, están caracterizados por
estructuras de tipo funcional,
jerárquica, piramidal, burocráticas,
tradicionales y cargadas de vicios. El
precitado autor describe; en
momentos cuando las instituciones
deben cambiar las maneras de
contactarse con la realidad, existen
nuevas formas de hacer efectiva la
gestión del control fiscal, a fin de
promover autoridades con capacidad
para impulsar modificaciones reales y
profundas dentro de la estructura
organizacional.
Adicionalmente, Pateiro (2012),
hace énfasis en la posibilidad de esa
transformación demandando la
sociedad donde se encuentra
inmersa, sin embargo, la gran
mayoría de los Órganos de Control
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Fiscal de hoy en día, no han sufrido
mutaciones significativas en su
manera de pensar ante la
complejidad de escenarios
involucrados como parte del ejercicio
de desempeño eficiente de los
sujetos que las conforman. No
obstante, lo anterior se pone de
manifiesto como un hecho cierto que
la cotidianidad del desempeño
gerencial se orienta a todos los
aspectos de planificación y control de
las actividades propias; las mismas
tropiezan a diario con carencias
económicas, restricciones de la
estructura institucional y limitaciones
impuestas por circunstancias
excedidas en los límites del contexto
administrativo.
POSTURA CONCLUSIVA
Dada la esencialidad de las
funciones de los Órganos de Control
Fiscal contempladas en su
representatividad, y que tienen como
objetivo ejercer esta situación de
control del patrimonio público y
promover la participación ciudadana
en el proceso de control fiscal y
social, se hace necesario reconocer
nuevas formas de pensar que
provean otras maneras de actuar en
la complejidad, pues la realidad de
hoy no se puede enfrentar con las
recetas del pasado. Es por ello que
se comprende la necesidad de asumir
una realidad organizacional con
dominio ético en la gestión del control
fiscal, siendo ésta una prioridad en el
logro de la inserción equitativa en la
sociedad.
De allí la prioridad para centrar
la mirada sobre el escenario del
estudio inherente a los Órganos de
Control Fiscal en Venezuela, ya que
los mismos se constituyen como
organizaciones complejas que pasan
a ser la forma en que una
organización se proyecta ante el
público y comunica su promesa de
valor ante distintos grupos, pues
representa un valioso activo de la
organización que le proporciona valor
al administrado. Lo expresado
anteriormente invita a reflexionar en
la gerencia y gestión de los Órganos
de Control Fiscal, los cuales deberán
admitir las señales de cambio en la
manera de lograr su supervivencia,
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en cuanto al reconocimiento de un
pensamiento gerencial.
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